我国老年化程度不断加深，养老服务体系建设面临更多挑战。当前，养老服务相关规定分散、体系不完整，机构养老资源分布不均，亟需统一有效的制度保障。
与此同时，养老产业作为“银发经济”的重要组成部分，蕴藏着巨大的发展潜力，迫切需要政策引导与法律支持。2月24日，国务院常务会议召开，研究推进银发经济和养老服务发展有关工作。会议指出，我国银发经济潜力很大，要完善支持举措、强化政策落实，促进养老事业和养老产业发展，为应对人口老龄化提供有力支撑。
今年两会，多位代表委员聚焦养老服务与银发经济，提出针对性建议。例如，全国政协委员、上海港湾集团董事长徐士龙建议，对于推动养老服务提质增效，推动政府扶持标准从“重床位数量”转向“重服务质量”。构建以服务能力为核心的综合评价体系，将失能照护、认知症护理等专业服务覆盖情况、专业人员配比、满意度评价、标准化执行率等作为关键考核指标，并与财政补贴、机构评级直接挂钩。
全国人大代表、杭州市人大常委会副主任罗卫红建议制定《中华人民共和国养老服务法》（以下简称养老服务法），完善养老服务法治体系，规范养老服务行为。特别是在养老职责方面，界定政府、市场、家庭、社会的养老责任，构建多元化养老服务供给体系，实现养老服务的普惠性与可持续性。
在罗卫红看来，我国老龄化呈现出规模大、速度快、程度深的显著特征，对养老服务体系建设提出了前所未有的挑战。当前，传统家庭养老功能正在快速弱化，居家社区养老服务发展迟缓，机构养老资源分布不均，这些问题的根源在于缺乏统一、有效的法律制度保障，亟需通过立法建立健全覆盖城乡、权责清晰、保障适度的养老服务体系。同时，立法也可激发“银发经济”活力，促进养老服务多元化发展。
“养老难”需系统立法解决
我国已正式迈入中度老龄化社会。然而，当前我国养老服务相关规定分散在《老年人权益保障法》《中华人民共和国社会保险法》等法律法规中，缺乏系统性、针对性，难以适应新时代养老服务发展需求，“养老难”问题愈发凸显。
特别是，当前我国养老服务质量标准有待强化。目前我国仅有一项养老服务强制性国家标准，即《养老机构服务质量基本规范》，标准供给不足。《养老服务标准体系建设指南（2025版）》作为非强制性标准，作用有待加强。
因此，罗卫红建议，制定养老服务法是建立健全养老服务领域制度的关键举措，是实现老有所养的基石，也是推动养老产业高质量发展的法治保障。
当前，我国已形成《老年人权益保障法》为核心，《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国社会保险法》《残疾人保障法》等为配套的老年人权益保障法律框架，为制定养老服务法提供了良好的法律基础和衔接条件。
罗卫红关注到其中关于“养老服务”立法的空白。她特别提出，《老年人权益保障法》并非养老服务法的上位法，养老服务法是养老服务领域的专门法，调整的事项涉及养老服务的各个方面。
此前，我国许多省、市已开展养老服务地方立法实践，积累了丰富的养老立法经验。自2014年12月《天津市养老服务促进条例》获得通过以来，地方养老服务立法数量逐年增多。
一些地方在立法中对建立长期护理保险制度、完善居家养老服务体系、创新智慧养老模式等进行了有益探索。例如，《武汉市养老服务条例》规定，制定智慧健康养老产品以及服务推广目录，扶持安全防护、照料护理、健康促进、情感关爱等领域的智能产品、服务及支持平台。
罗卫红建议，目前我国养老服务相关规定分散在多部法律中，制定养老服务法要避免与现有法律的相关规定重复或冲突，特别是要处理好养老服务法与《老年人权益保障法》的关系，明确两者的功能定位和适用边界，以实现法律体系的协调统一。
同时，制定养老服务法需要做好强制性规范与指导性规范的平衡。养老服务既具有公共服务属性，又具有市场化特征，在立法中需平衡强制性规范与指导性规范的比例，不应过多干预，但也不能放任自由。
罗卫红也建议，做好养老服务法国家立法与地方立法的权限划分。养老服务具有明显的地域性特征，不同地区的经济发展水平、文化传统、养老需求存在较大差异，在国家立法中既体现统一性要求，又要为地方因地制宜留出空间。
界定各方养老责任
如何在法律中真正落实养老服务？关键在于界定政府、市场、家庭、社会的养老责任。
罗卫红建议，制定养老服务法可以从明确老年人养老的基本权利、规范养老服务合同关系、建立完善的监督评估机制、强化特殊群体保护等几个方面强化老有所养的保障。
特别是养老服务法对于养老职责的设计方面，罗卫红建议，第一，界定政府、市场、家庭、社会的养老责任。在养老服务体系中，需厘清政府、市场、家庭、社会等主体的养老责任边界，既要避免政府 “大包大揽”，也要杜绝责任过度转移责任。在立法中应科学界定各方权责，形成政府主导、市场配置、家庭尽责、社会参与的良性互动格局。
第二，构建多元化养老服务供给体系。我国老年人需求存在明显的分层特征，高收入群体追求生活品质和专属体验，中等收入群体最关注性价比和可靠实用的服务，低收入群体则主要需要基本生存保障和基本医疗覆盖。养老服务立法需建立覆盖不同收入群体、满足多样化需求的养老服务供给体系，实现普惠性与多样性的统一。
第三，养老服务的普惠性与可持续性。一方面，养老服务必须体现普惠性，确保所有老年人都能老有所养；另一方面，必须考虑财政承受能力和制度的可持续性。不少老年人难以负担市场化养老服务。养老服务立法需兼顾平衡公平与效率，实现养老服务的普惠性与可持续性。
关于养老服务法的基本内容，罗卫红建议，要明确养老服务的基本原则，例如坚持以人为本、政府主导与社会参与相结合、保障基本与普惠多样、医养结合、标准化与智能化相结合。
在构建养老服务体系法律框架上，罗卫红建议，养老服务法需包括明确居家养老服务的基础地位、加强社区养老服务设施规划与建设、规范养老机构的设立与运营、建立医养结合协调机制、推进智能化养老等。
2025年12月，民政部等8部门联合印发《关于培育养老服务经营主体促进银发经济发展的若干措施》，提出14项举措，包括推进品牌化建设、促进养老服务市场化供需对接等。其中具体提到优化养老服务和适老化产品供给、搭建供需对接平台。
中国社会福利与养老服务协会、当代社会服务研究院与社会科学文献出版社共同发布的《银发经济蓝皮书：中国银发经济发展报告（2024）》显示，当前中国银发经济规模约7万亿元，占GDP的比重为6%，2035年有望增至30万亿元，占GDP的比重升至10%。
罗卫红建议，制定养老服务法，也可激发“银发经济”活力，促进养老服务多元化发展。立法应将有利于推动“银发经济”发展的政策措施法治化，促进养老与医疗、家政、保险、休闲、养生、娱乐等产业多元化协同发展，打造全链条养老服务体系。同时，加强行业标准化建设，规范市场秩序，在激发“银发经济”活力的过程中注重保护老年人合法权益。
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